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选择执行:物业公司社区服务实践的制度逻辑

2021-10-13 06:49

  :城市住房体制改革,让物业公司(物业服务企业)成为城市社区治理不可或缺的重要主体。从社区服务实践案例发现,处于治理权下位的物业公司面对来自城市政府关于社区治理公共议题的行政命令时,采取了“选择执行”策略。物业公司的“选择执行”是一种特定制度结构约束下的理性行动,也是一种顺应外在制度环境的合法性行动。物业公司的个体安全保护机制、利益表达机制和资源依赖机制等是其“选择执行”城市政府行政命令的机会结构。物业公司“选择执行”的理性行动有着特定的制度逻辑,从物业公司的内部技术环境来看,物业公司的组织属性和资源供给结构是其可以“选择执行”的微观制度基础。物业公司是具有独立法人资格的市场化组织,主要职能是为业主提供物业专业服务,而不是为城市政府主导的社区治理提供公共服务。从物业公司所嵌入的外部制度环境来看,物业公司的合法性获得、与城市政府在公共服务中的利益冲突以及与业主围绕物业服务的利益一致性,成为物业公司在社区服务实践中“选择执行”的宏观制度基础。

  基金项目:本文为国家社会科学基金重大项目“我国城市社区建设的方向与重点研究:基于治理的视角”(批准号:15ZDA046)的成果。

  作者简介:李怀,社会学博士,西北师范大学社会发展与公共管理学院教授、博士生导师(兰州 730070)。

  21世纪以来,人口城市化、劳动力市场化、住房商品化和单位制解体等四个因素相互影响,加快了中国城市社会结构的转型,让城市社区成为社会关系、利益关系日益复杂的“社会治理的基本单元”[1]。在党和国家大力推动和扶持、社会支持、居民自治等多种因素的作用下,地方政府、街道办事处、社区居委会、驻社区企事业单位、社区社会组织、业主委员会、物业公司(物业服务企业)等共同参与城市社区治理的多元化主体格局已是一个毋庸争辩的事实。“社会治理”概念是2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一次提出的。在十八届三中全会提出的社会治理目标的基础上,十九大报告在“打造共建共治共享的社会治理格局”的目标下进一步提出要把社会治理的重心向基层下移,“社区治理”成为重心转移的主题词。“社区治理”的提出一方面意味着社区建设需要通过政府和多元行动主体的合作来实现,另一方面意味着要把社会利益诉求、社会矛盾化解、社会秩序维护、公共安全建立等维护社会稳定的重心向社区下沉。从社会的意义来理解,社区是指地域性的社会生活共同体;从政府管理的意义来理解,社区是指以居民委员会辖区为边界的行政区域[2]。城市社区本质上是一组或产权结构相同,或空间风貌相近,依托于地缘,有社会边界的复杂社会关系[3]。从上文所说的多元主体参与城市社区治理实践的互动过程来看,尽管过去被政府垄断的社会管理权力空间得到一定程度的让渡,城市基层群众的自治空间得到拓展,社区治理的社会资源被激活,但城市政府仍然是社区治理的目标设定、任务分配、资源动员和绩效考核的决策者或控制者,其他社区行动主体则仅仅是参与者或合作者角色。“基层政府要切实履行城乡社区治理主导职责,加强对城乡社区治理的政策支持、财力物力保障和能力建设指导,加强对基层群众性自治组织建设的指导规范,不断提高依法指导城乡社区治理的能力和水平。”[4]城市住房体制的变革让物业公司在参与社区治理中获得了越来越多的主动性和创造性,但相比城市政府在社区治理中的决策者角色而言,物业公司依然是处于从属地位的执行者角色。

  《物业管理条例》(2003年)规定:“物业服务企业(即物业公司)是指依法成立的且具有独立企业法人地位,利用自身的专业性从事物业的管理与服务,为房屋的所有权人提供良好的居住环境的经济实体。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。”这样,物业公司的社区服务工作必须接受地方政府主管部门的监督和管理。但从经验观察来看,物业公司在面对城市政府关于社区服务事务的行政命令时,采用了明显的“选择执行”策略。本论文研究的中心问题是,尽管《物权法》(2007年)和《物业管理条例》(2003年)等国家相关法规从管理主体、目标任务和财政资源等方面对物业公司的权利和义务做了明确规定,但为什么物业公司在面对城市政府关于社区服务事务的行政命令时,堂而皇之地“选择执行”?具体来说,第一,以兰州某物业公司为研究对象,描述物业公司在创建全国文明城市、维修社区消防设施和宣传成立业主委员会等相关社区服务实践中的“选择执行”策略;第二,分析物业公司“选择执行”城市政府行政命令的机会结构;第三,从物业公司这个正式组织的内部技术环境和所嵌入的外部制度环境来解释其“选择执行”的制度逻辑。

  李友梅是最早关注物业公司研究的社会学家,她的一项研究指出:中国当前城市的基层社区组织由居委会、物业公司、业主委员会构成,前两者分别以行政关系和产权关系为基础,后者以社会关系为基础,它们是不同的“关系共同体”。居委会是与国家基层政权相联系的一种群众自治组织,属于行政社会系统;业主委员会是与房产所有者(业主)相联系的一种群众自理组织,属于业主社会系统;物业公司是受雇于业主委员会的一种利益实体,属于市场经济的社会系统。人们称这三者为“三驾马车”。从总体上看,物业公司要保证其经济利益的实现,经常在居民之间或在业主与业主委员会关系紧张的时候制造某种竞争局面,还经常引导居委会做出有利于自己的决策来处理与业主的利益冲突,实现经济利益的最大化[5]。

  张磊和刘丽敏关于物业运作的分析认为,国家推行住房体制改革,想借助市场和社会的力量来解脱对住房分配的责任,即国家要把解决住房问题的责任转移给社会,但国家又不甘于“放手”,仍然希望在新体制下继续保持对物业运作的支配权。这样,国家既想推脱责任与义务,又不想失去权力,在与物业公司互动的“共谋”过程中出现了权力过度化[6];同时,在房地产开发和物业管理领域,政府(房管局和街道办事处等相关部门)与开发商和物业公司的互动,形成了具有分利性质的房地产商利益集团[7]。黄晓星研究发现,物业管理是商品房改革后的新事物,政府将物业管理引入小区,弥补其撤出之后的不足,但物业管理市场又是由国家孵育出来的,在实践中往往建立起国家与市场合谋的支配性网络[8]。

  王星从城市社区利益结构的视角出发,将城市基层社会管理的参与主体分为生计型参与者与权责型参与者两大类。生计型参与者是指利益直接嵌入基层社会之中的行动者(个人或组织),主要包括社区居民、业主委员会和物业公司等。作为生计型参与者的物业公司,通过收取居民主动交纳的物业费来提供常规性的公共服务。然而,居民常常以物业公司的服务不合格为由,拒交物业费。物业公司在自身利益无法保证的情况下,服务质量下降,这又引起居民的进一步不满。相互间的利益冲突使居民自治陷入需要权责型参与者重新介入的尴尬境地[9]。

  陈鹏受社会学马克思主义者布洛维提出的“工厂政体”理论[10]的启示,提出“社区政体”(community regime)概念来分析围绕物业服务而在基层政府、业主委员会和物业公司之间形成的权力结构和治理体制。新建商品房、售后单位公房、保障性住房、回迁房等房屋产权性质不同的社区会形成不同的社区政体。随着社会变迁和社区自身的发展演化,每种类型的社区都会经历自身的体制变革,形成不同的政体类型。一般来说,新建的“前期物业管理阶段的体制”称为“市场专制型—他治政体”,“正常物业管理阶段的体制”则称为“业主主导型—自治政体”[11]。

  屈群苹分析了物业费收取中物业公司的收费策略及其对物业秩序和邻里政治的影响。游走在撤出与被炒之间,是物业公司常规化行动选择和物业费收取的逻辑。在此行动框架和利益逻辑下,物业公司依据业主交费的差异制造分化,并采取了依法追缴、规则运作以及拉拢积极分子、瓦解钉子户等收费策略。物业公司为分化业主而实施的策略性收费,不但建构了具有韧性边界的物业秩序,而且依据差异政治的运作逻辑,制造了业主分化的邻里政治[12]。

  叶娟丽、韩瑞波研究发现,当今中国的城市仍然存在大量业主委员会缺位的商品房小区,而民间自治力量的缺失,为社区居委会与物业公司的充分运作腾出了空间。为了保证国家权力的持续在场,作为城市基层国家代理人的社区居委会,会通过组织吸纳的方式,如“红色物业”的推进、定性未明的物业管理委员会的组建等,主动与失去有效监督的物业公司建立一种“吸纳式合作”机制[13]。

  上述关于物业公司研究的文献回顾体现了简约原则,有挂一漏万或简单化处理之嫌,但不难发现:第一,学术界关于物业公司的研究,主要利用政府—市场—社会互动关系的分析框架,围绕住房体制改革以来,物业公司、社区居委会和业主委员会等三个社区行动主体在物业服务供给、物业管理体制中存在的利益竞争和冲突等问题进行深入分析,提出了有价值的理论观点。第二,有关物业公司参与社区治理的研究成果,集中采用业主维权或集体行动的微观视角,城市政府更多作为物业公司和业主/业主委员会之间利益关系调节者的角色出现,这无形中淡化了物业公司与城市政府围绕城市治理实践的复杂互动过程。从社区治理实践的宏观视角来看,物业公司不仅与业主存在物业服务供给的互动过程,而且也与城市政府存在围绕公共服务的互动过程。但是,面对城市政府关于公共服务的行政命令,处于治理权下位的物业公司又是如何执行的?需要实证研究来回答这一问题。第三,从物业公司参与社区服务过程来看,由于物业公司、城市政府、社区居委会和业主委员会等社区行动主体各自的利益目标不同,其行动策略自然也各不相同。因此,各个社区行动主体在社区治理实践中呈现出了复杂的互动关系,从组织社会学视角来探讨这一复杂互动关系是一个可能的新视角。

  公共政策领域的选择性执行理论认为,下管一级、目标责任制、干部交流制度等制度性措施导致地方政府短期化、自利化的“选择性执行”行为。以干部考核指标体系为核心的政治激励模式是导致地方政府及其官员选择性执行进而出现执行偏差的一个主要原因。但本文所说的“选择执行”不是指处于治理权下位的某一主体在执行上位主体政策意志的过程中根据自身的利益需要,或改变原有政策的信息,或误解政策原有的意图,或形成“中梗阻”来阻碍政策执行的行为,也不是指下位主体在执行上位主体的行政命令时“上有政策、下有对策”,“阳奉阴违、弄虚作假”或“断章取义、各取所需”,使政策执行偏离既定目标的行为;而是指在多元主体共同参与城市社区治理实践中,处于治理权下位、作为市场行动者的物业公司,往往以自我利益不受损失为原则,对城市政府安排的一些社区服务事务积极响应,而对另一些社区服务事务却漠然置之,但没有出现被惩罚或损失利益的结果。在这里,物业公司的“选择执行”是一种条件约束下的理性行动,也是一种顺应外部制度环境的合法性行动。

  本文从组织社会学的视角来分析物业公司参与城市社区服务实践中的“选择执行”现象。组织社会学的一个基本主题是,正式组织依赖其所在的特定社会环境而生存发展。物业公司的组织过程是本文的分析逻辑,这一逻辑特别强调正式组织内部过程中普遍存在的机制,如有限理性、满意原则、风险规避以及建立在规章制度之上的组织行为[14]。机会结构、技术环境和制度环境是本文用来分析物业公司“选择执行”现象的三个关键维度。首先,本文从个体安全保护机制、利益表达机制和资源依赖机制等三方面分析物业公司的“选择执行”成为可能的机会结构;其次,技术环境是反映物业公司效率机制的制度基础,物业公司的组织属性和资源供给结构所构成的内部技术环境是其“选择执行”的微观制度基础;最后,从物业公司所嵌入的外部制度环境[即一个组织所面对的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等为人们“广为接受”(taken-for-granted)的社会事实]来看,物业公司的合法性获得(指那些诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构和行为的观念力量)、与城市政府在公共服务中的利益冲突及和业主在物业专业服务中的利益一致性,成为物业公司“选择执行”的宏观制度基础。按照这个思路,本文的分析框架如图1所示。

  2018年5月至2019年5月期间,笔者与研究生对兰州南湖街道办事处(下文简称为“南湖街道”)和雨林物业公司进行了实地调查,获得了本文的经验资料。本文的调查方法是:第一,文献法,收集与物业公司参与社区服务相关的或城市政府的“土政策”。第二,无结构访谈法,事先没有标准的访谈提纲或访谈程序,只确定一个主题或范围与受访者进行深度交谈。编码规则是性别(如M或F)—年龄(如55岁)—序号(如8,是第8位受访对象)。

  雨林物业公司是南湖街道辖区内的一家物业服务企业。南湖街道位于兰州城市腹地,总面积约3平方公里,辖区有9个社区居委会。南湖街道先后获得“全国先进基层党组织”“全国和谐社区建设示范街道”等荣誉称号。南湖街道设有物业管理办公室,有专人监督管理辖区内71家物业公司的日常工作。南湖街道辖区内的物业服务模式主要有两种:第一种是单位制物业管理模式改革之后的单位后勤物业服务模式,主要服务辖区内企事业单位办公楼院及职工住宅小区(包括老旧小区);第二种是市场化的委托物业服务模式,主要依托房地产公司成立的物业公司来服务这些房地产公司所建的商品房小区。雨林物业公司的物业服务模式属于后一种。

  雨林物业公司(下文简称为“物业公司”)于2003年6月注册成立,现有55名员工。该公司拥有物业服务三级资质,所服务的商品房小区面积有十四万多平方米,业主六百多户。物业公司由工程部、治安部、保洁部、客服部与财务部五个部门组成,工程部负责小区设施设备的维修,治安部负责维护小区的秩序和安全,保洁部负责小区的卫生与绿化,客服部主要负责解决业主的服务需求、业主与物业的矛盾以及业主的投诉。物业公司已形成了“全天候、全方位、多层次、多元化”的服务理念。

  2018年5月8日,兰州市召开启动新一轮创建全国文明城市工作会议。《兰州市2018-2020年创建全国文明城市工作总体方案》要求全市总动员,全民总参与,全力做好各项工作,确保兰州市2020年进入全国文明城市行列。2018年5月28日,兰州市住房保障和房产管理局召开创建全国文明城市工作推进会,提出“物业公司要提高物业行业服务水平,要加强全市物业小区的环境整治和管辖范围内公房楼区的环境整治,确保小区做到服务到位、环境整洁”①。从2018年6月开始,南湖街道物业管理办公室通过电话、QQ等形式向物业公司发出通知:“物业公司要搞好所在小区环境卫生、张贴‘创建全国文明城市’的宣传标语、放置垃圾分类箱、向业主发放《文明城市手册》,由此产生的费用由物业公司承担。”

  但南湖街道物业管理办公室的工作人员反映,物业公司没有执行南湖街道的“通知”。物业公司负责人说:“物业公司没有这笔钱,我们做不了。”(F-45-1)物业公司为什么没有执行街道的“通知”呢?公司一位项目经理说:“在创建全国文明城市过程中,我们不愿意去执行的事是进行垃圾分类。一方面,街道没有给小区配备垃圾分类所需的设施或费用,这一部分费用会增加物业公司的成本;另一方面,物业公司觉得街道的要求不合理,即使我们在小区内配备了垃圾分类设施,环卫工在清理垃圾时可能还会把所有垃圾混在一起运走。所以,小区内的垃圾处理需要环保局来配合,只靠物业公司一家无法单独完成,但街道只让我们来处理,所以我们不会去做的。”(M-55-2)

  2018年7月,住房与城乡建设部发布了《城市生活垃圾分类工作考核暂行办法》,对城市开展生活垃圾分类工作的进度监管及考核,加快生活垃圾分类的进程。2019年4月1日,《南湖街道2019年物业小区生活垃圾分类工作实施方案》明确规定:“积极推进物业管理居民小区生活垃圾分类工作,确保生活垃圾分类设施颜色、标识正确统一,确保生活垃圾分类投放、运输、处理。”②这样,在创建全国文明城市和实施垃圾分类的不可抗拒的制度背景下,物业公司才执行了城市政府的行政命令,为小区配备了垃圾分类箱,并在小区楼宇之间张贴垃圾分类的广告标语,时刻提醒业主自觉开展垃圾分类。

  物业公司一位普通服务员说:“小区内只有部分物业属于物业公司的服务对象,六楼以下的商铺不属于物业服务范围,应由环卫局负责。街道让我们整治商铺的环境卫生,这个任务我们不会去管,因为不属于我们的服务范围。”(M-40-3)

  物业公司另一位项目经理道出了理由:“街道要求我们在创建全国文明城市过程中,向小区业主宣传一个文明市民应该做的事情和不应该做的事情。但业主不情愿,对创建全国文明城市的认识不够,我们要想配合街道完成这项任务是不可能的。当街道物管办工作人员一再催问我们时,只能如实说,小区业主实在不好动员呀。”(M-38-4)

  可见,就是在创建全国文明城市这种影响城市发展的重大事件中,物业公司面对城市政府下发的有关垃圾分类或环境卫生治理的,只执行与业主服务相关的任务,如执行针对业主居住环境的卫生清洁任务,不执行属于环卫局负责的环境卫生任务。最后,随着全国自上而下推进的垃圾分类治理行动成为一种趋势,物业公司不得不执行城市政府关于垃圾分类治理的行政命令,只好在小区内设置了垃圾分类箱,但又以业主缺乏垃圾分类意识和不配合垃圾分类为由,没有向业主说明垃圾分类的做法和意义,导致小区内的垃圾分类治理效果不明显。

  2014年1月2日下午3时许,兰州市张掖路三十多层的泰生大厦顶层发生火灾,这一事件警醒了物业公司的消防安全责任意识。消防安全不仅关系到业主的生命财产安全,而且还关乎社会稳定和发展,因此,物业公司要尽一切努力来保证小区的消防安全,积极配合上级检查,及时排除火灾隐患。《中华人民共和国消防法》第十八条规定:“住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理,提供消防安全防范服务。”同时,《甘肃省消防安全责任制实施办法》第二十二条规定:“物业服务企业应当在管理范围内履行下列消防安全职责:第一,制定消防安全制度,落实消防安全责任制,开展消防安全宣传教育;第二,开展防火检查巡查,消除火灾隐患;第三,保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通;第四,保障公共消防设施、器材及消防安全标志完好有效。”

  物业公司严格执行国家和地方关于小区消防的法规。在2014年至2018年期间,消防主管部门命令物业公司支付甘肃某电子安全信息技术有限公司(一家专门维护消防设施的专业公司,每年对物业公司服务小区的消防设施作专业维护)消防设施安全维护费。起初物业公司没有执行这一要求,认为这一部分费用不应由物业公司支付,而应由消防主管部门来支付。

  物业公司负责人说:“消防主管部门依据《兰州市关于进一步加强和改进消防工作的实施意见》和《兰州市消防安全责任问责办法》两个文件,强制让我们公司给这家信息公司交消防设施维护费,却没有物价局的交费批文。刚开始我们不愿意执行这个决定,后来消防主管部门经常来检查我们小区的消防设施,给我们不断‘找碴’,迫不得已我们才交了这一部分费用。”(M-55-5)

  消防主管部门的一位干部指出:“甘肃某信息安全公司对物业公司所服务小区的消防设施进行维护比物业公司更专业,不仅减轻了物业公司的工作强度,而且降低了消防安全隐患,物业公司理应交纳这一部分费用。”(F-36-6)

  物业公司从不执行交费命令到执行交费命令的变化,主要基于两点理由:一是要遵循应该交费的制度依据;二是要计算与消防主管部门的交易成本。物业公司虽然认为信息安全公司分担了他们的工作压力,需要给对方付一定的费用,但因没有交费数额依据,故不交费。但当消防主管部门不断借检查小区消防设施来“找事”时,物业公司认为交费才是一个理性选择。

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